来源：求是

核心要点：

党的十九大作出的一个重大政治判断是：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这对改善民生领域的工作提出更高、全新的要求，即必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

当前，民生领域还存在着不少短板，到2020年实现农村贫困人口全部脱贫任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，就业、教育、医疗、居住、养老等公共服务领域，仍然存在着供给不足的问题。这些问题，必须在党的十九大精神引领下着力加以解决。

保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，把做到幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶作为工作的出发点和落脚点。

改善民生既要尽力而为，又要量力而行。要坚持从实际出发，将收入提高建立在劳动生产率提高的基础上，将福利水平提高建立在经济和财力可持续增长的基础上。

带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。党的十九大作出的一个重大政治判断是：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这对改善民生领域的工作提出更高、全新的要求，即必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。习近平总书记所作的党的十九大报告抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，对提高保障和改善民生水平作出了总体部署，提出了新思想和新举措。

01

坚持在发展中保障和改善民生

增进民生福祉是发展的根本目的。党的十八大以来，一大批惠民举措落地实施，人民生活明显改善，人民群众在改革发展中的获得感显著增强。脱贫攻坚战取得决定性进展，低收入群体收入加快增长，中等收入群体持续扩大。农村居民收入增长速度超过城镇居民，城乡居民收入增长跑赢了经济增长。就业状况持续改善，工资增长与劳动生产率提高的同步性增强，收入分配格局改变，居民收入基尼系数和城乡居民收入差距持续处于缩小的势头。基本公共服务均等化水平显著提升，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人民健康和医疗卫生水平大幅提高，保障性住房建设稳步推进。

民生领域这一系列开创性成就的取得，根本在于以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，把增进民生福祉作为发展的根本目的，着眼于在发展中补齐民生短板，努力实现全体人民共同富裕；在于全党全国贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略。按照党的十九大精神和部署，深刻理解和领会习近平新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵，坚持以人民为中心和坚持在发展中保障和改善民生的基本方略，努力加以全面准确贯彻落实，也是在实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的过程中，做好民生工作的根本要求。

党的十九大报告作出重大政治判断，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决发展不平衡不充分的问题，既要坚持发展，做大蛋糕，也要解决好发展的均衡性，分好蛋糕。“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”的要求，就是强调通过建立健全各项制度，完善社会政策，努力分好蛋糕。当前，民生领域还存在着不少短板，到2020年实现农村贫困人口全部脱贫任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，就业、教育、医疗、居住、养老等公共服务领域，仍然存在着供给不足的问题。这些问题，必须在党的十九大精神引领下着力加以解决。

保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，把做到幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶作为工作的出发点和落脚点。保障和改善民生必须坚持的方式方法是既尽力而为，又量力而行；基本方针是坚持人人尽责，人人享有，坚持底线、突出重点、完善制度、引导预期；重点任务是完善公共服务体系，保障群众基本生活；工作目标是不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序。

02

打赢脱贫攻坚战，提高人民生活水平

让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康生活是我们党的庄严承诺。确保到2020年全面建成小康社会之时，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，今后3年仍然需要每年解决上千万贫困人口脱贫的问题，时间相当紧迫、任务十分艰巨。习近平总书记指出：“脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响。我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战。”这场攻坚战是按照军令状、时间表和路线图必须完成的任务。

改善民生要坚持人人尽责、人人享有。提高收入水平，是人民最关心最直接最现实的利益问题之一，也是确保脱贫攻坚和社会政策托底效果长期可持续的关键。就业是最大的民生，也是人民收入水平不断提高的根本保障。因此，要坚持就业优先战略和积极就业政策。同时，按照新时代我国社会主要矛盾的特点，更加注重实现更高质量和更充分就业。我国已经进入一个新的人口转变阶段，劳动年龄人口处于负增长状态，就业岗位不足的压力大大缓解。如果说在这个阶段性变化之前，收入增长主要靠经济增长创造就业岗位，促进就业、再就业和劳动力转移，提高劳动参与率的话，今后进一步提高收入需要更加依靠在更加充分就业前提下提高就业质量。使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，在就业领域的具体体现，就是一方面坚持市场配置劳动力资源，保持和增强用工灵活性；另一方面完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系。此外，在就业的总量问题有所缓解的同时，就业的结构性矛盾仍然突出，人力资本与产业升级仍然不相适应，政府应提供全方位公共就业服务，促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业，提高劳动力市场供给与需求的匹配性，大规模开展职业技能培训，解决好结构性和摩擦性就业矛盾。

改善民生既要尽力而为，又要量力而行。习近平总书记指出：要坚持从实际出发，将收入提高建立在劳动生产率提高的基础上，将福利水平提高建立在经济和财力可持续增长的基础上。共享发展理念既强调共享这个出发点和落脚点，也不能失去发展这个基础和前提。党的十九大报告指出，坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。一方面，如果不能伴随着居民收入的同步增长和劳动报酬的同步提高，经济增长和劳动生产率提高就失去了为什么人这个根本目标。另一方面，如果未能以经济增长和劳动生产率提高作为基础，居民收入增长和劳动报酬提高也会成为无源之水，也缺乏可持续性。

03

促进社会性流动，提高中等收入群体比重

提高人民收入水平的着力点是增加低收入者收入，调节过高收入，扩大中等收入群体，形成稳定的橄榄型社会结构。党的十九大报告在对2035年基本实现社会主义现代化的目标进行描述时，提出中等收入群体比例明显提高的目标要求。这对于缩小城乡、区域、行业和社会成员之间的收入差距的任务来说，既是一个重要的显示性指标，也是一条重要的实现途径。例如，中等收入群体的比重大小，对于用来描述社会收入分配状况的基尼系数这个指标，就起着关键性的作用。也就是说，中等收入群体比重提高，可以直接有效地降低基尼系数，带来收入分配状况明显改善的效果。

机会均等、渠道畅通的劳动力和人才的社会性流动是经济发展的动力、社会进步的体现、社会政策的要义和收入分配不断改善的途径。随着我国全面建成小康社会并开启全面建设社会主义现代化国家新征程，农村贫困人口实现脱贫，困难群众得到社会政策更好的托底保障，低收入群体的收入也将显著提高，就意味着越来越多的人口进入中等收入群体。按照一些国际组织的定义和学者的建议，中等收入群体可以是一个涵盖范围很大的群体。例如，以相对收入水平衡量，在社会平均收入中位数的75%—200%范围内，或者以绝对收入水平衡量，每人每天收入在10—100美元范围内，都可以被看作是中等收入群体。这个跨度很大的界定的意义在于，社会政策和相关的体制机制应该能够创造出必要的条件，促进人口、劳动力和人才的横向及纵向社会性流动，使城乡居民在摆脱贫困和低收入状况后，持续向更高收入水平升级。

促进社会性流动，需要破除妨碍劳动力和人才流动的体制机制弊端。首先，深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化进程。2016年我国常住人口城镇化率已达到57.4%，户籍人口城镇化率也达到41.2%。近年来，随着劳动年龄人口转为负增长，外出农民工的增长速度已经放缓，由此产生的提高劳动生产率的资源重新配置效应也有所弱化，保持农民收入的持续增长势头面临着重大的挑战。因此，必须在户籍制度改革方面有更大的举措，才能保持劳动力转移和以人为核心的新型城镇化推进的势头，为经济保持中高速增长提供持续动力。其次，政府着力搭建社会纵向流动的阶梯，鼓励人人向上。包括消除以户籍、行业、区域和所有制性质形成的体制障碍，增进教育、健康等人力资本培育体系的公平性，鼓励人人在参与社会财富创造的同时增加收入和积累财富，形成上下合力，阻断贫困代际传递，拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道，让低收入者源源不断地跨入中等收入群体，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。

04

完善公共服务体系，促进社会公平正义

做到幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，既是人民最关心最直接最现实的利益问题，也是改革发展成果更多更公平惠及全体人民的具体体现，要求下大力气完善公共服务体系。优先发展教育事业，办好人民满意的教育，应该特别注重推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。加强社会保障体系建设，要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。实施健康中国战略，为人民群众提供全方位全周期健康服务，深化医药卫生体制改革，积极应对人口老龄化。

党的十九大报告要求，履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距。实现社会公平正义，既需要在初次分配中着力于创造均等的机会，不断提高一线劳动者的劳动报酬，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制，也需要在再分配领域更好发挥政府的调节作用，完善以税收、社会保障、转移支付和基本公共服务均等化等手段为主的再分配机制。历史和国际的经验表明，初次分配并不能完全解决收入差距的问题，政府再分配职能不可或缺。在一些收入分配差距较小的发达国家，初次分配后的基尼系数并不小，通常是通过再分配手段，才把基尼系数降低到比较合理的水平。另外，要鼓励和支持慈善事业发展，发挥其回馈社会、扶贫济困的第三次分配功能。

让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，需要加大再分配力度，提高再分配效率，增强再分配与初次分配之间的协调性。首先，继续深化收入分配制度改革，调节收入分配，要求政府通过法律手段和改革措施着眼于保护合法收入，规范隐性收入，遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入，取缔非法收入。这是社会公平正义之源。其次，主要通过基本公共服务均等化、社会政策托底、保护弱势群体等方式保障基本民生，使发展成果惠及所有社会群体。需要强调的是，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，改善民生、加大再分配力度都不能脱离实际，提出过高要求，决不能开空头支票。习近平总书记以一些国家为例，提醒我们要吸取过度福利化和过度承诺导致效率低下、增长停滞、通货膨胀，收入分配最终反而恶化的教训。因此，在通过再分配手段改善民生方面，我们必须坚持既尽力而为又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。

（作者系中国社会科学院副院长、上海研究院学术委员）