来源：上海中心智库

建设自由贸易试验区，是一项具有全局意义和战略意义的国家战略。从2013年9月上海自贸试验区挂牌至今，中国自贸试验区已走过3年多的历程，逐步从沿海拓展到内地，覆盖了东中西各个区域，形成“1+3+7”的格局。当前，中国自贸试验区建设已进入新一轮推进的关键时期，如何在更大范围、更广领域对标高标准国际投资贸易规则，全面加快构建国际化、市场化、法治化营商环境，显得十分紧迫。

全球治理变革背景下的中国自贸试验区战略

当前，全球治理体系正在发生引人注目的新变化，国际投资贸易规则面临新一轮重构。建立自由贸易试验区，是我国在新形势下为全面深化改革开放的重要举措，对促进贸易和投资便利化、加快政府职能转变，形成深化改革新动力、扩大开放新优势，具有重要意义。

一、新一代国际投资贸易规则的发展趋势

新一代国际投资贸易规则的形成是一个多方博弈的复杂过程。近年来，在WTO体制日益边缘化的同时，以BIT（双边投资协定）、TiSA（国际服务贸易协定）、TPP（跨太平洋伙伴关系协议）等为代表的国际经贸谈判深入推进，呈现出前所未有的议题深度、高水平的市场准入要求。尽管美国新任总统宣布美国将退出TPP，TTIP前景也面临很大不确定性，但新一代国际投资贸易规则的诸多理念仍将在未来规则演变中产生深刻影响，值得深入分析。

总体而言，当前高标准投资贸易规则演变趋势可概括为5个方面：一是实现全面和更高水平的市场准入。二是采取“准入前国民待遇+负面清单”模式。三是从传统的边界措施向边界内措施拓展。四是服务贸易和投资成为关注焦点。五是强化投资保护和争端解决机制。

从本质上看，这些国际经贸规则的新理念是对21世纪全球投资贸易最新趋势的反映，也体现了发达国家谋求未来国际规则制定主导权的意图。

受美国新政府上台后政策可能调整的影响，下一步国际经贸规则谈判的走向有待观察。但有一点是确定无疑的，中国的改革开放进程仍将坚定不移地走下去，高水平自贸试验区的内涵会与时俱进不断深化。在某种程度上，TPP陷入停滞给区域全面经济伙伴关系协定谈判（RCEP）加速推进创造了契机，中国应当在这个过程中发挥更加重要的作用。自贸试验区应积极接轨高标准投资贸易规则，在探索符合发展中国家利益的经贸规则先行先试上加大力度，充分对接“一带一路”倡议，为国家开放试验提供应有依据。

二、全球自由贸易园区发展趋势与主要模式

1.自由贸易园区的发展趋势。自由贸易园区是指对外经济活动中在货物监管、外汇管理、税收政策、企业设立等领域实行特殊经济管理体制和特殊政策的特定区域。其基本功能是进出口贸易、转口贸易、仓储物流、简单工业加工、商品展示及金融服务等。在经济全球化和产业服务化的背景下，自由贸易园区呈现由货物贸易向服务贸易、离岸业务、投资经营、金融创新等综合多元功能转变的趋势。一是由货物贸易为主向货物贸易与服务贸易并重转变，更加注重服务贸易发展。二是由单一贸易功能向贸易与投资功能并重转变，更加注重投资自由化便利化。三是由在岸功能为主向在岸与离岸功能并重转变，更加注重离岸功能拓展。四是由生产贸易型企业集聚功能为主向集聚跨国公司地区总部功能转变。

2.全球自由贸易园区的主要模式。国际上对自由贸易园区并未形成统一公认的分类。从功能角度看，大体可分为以下5类：一是保税仓储型。 二是转口集散型。三是工贸结合型。四是自由港都市。五是经济自由区。

三、中国自由贸易试验区战略

1.中国自由贸易试验区的战略出发点。体现在3个方面：一是主动顺应全球经济治理新趋势新格局。二是主动对接国际投资贸易新规则新要求。三是主动塑造我国以开放促改革促发展新优势。

2.中国自由贸易试验区进展情况。中国自贸试验区经历了一个开启、发展和深化的过程。2013年9月，中国(上海)自由贸易试验区挂牌成立，成为全国最早的自贸试验区，可称为1.0版本。2015年4月，上海自贸试验区扩区，广东、天津、福建自贸试验区正式挂牌，形成了“1+3”的格局，可称为中国自贸试验区的2.0版本。2016年8月，在上海、广东、天津、福建自贸试验区建设取得成效的基础上，我国宣布在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区，形成了“1+3+7”的格局，可称为中国自贸试验区的3.0版。总体上看，经过3年来的不断推进，中国自贸试验区建设取得有力进展，可归纳为3个方面：一是深入推进一系列重点领域制度创新。二是积极开展各具特色的改革创新试验。三是推动试点经验和创新举措的复制推广。

中国自贸试验区建设需要深化研究的问题

自贸试验区作为我国新一轮改革开放的试验田，当前推进中仍然存在一些问题和薄弱环节，需要在更大程度上加大制度创新力度。主要反映在以下6个方面：

一、开放试验和制度创新与高标准投资贸易规则仍有较大差距

1.外商投资负面清单有待进一步完善。一是负面清单开放度仍需提高。自贸试验区外资负面清单不断缩短，但限制性措施仍然很多，而且在表现形式、内容、透明度和投资定义等方面与国际尚未完全接轨，未有效发挥为扩大开放进行压力测试的作用。二是缺少法律法规依据支撑。自贸试验区负面清单未列明与相关义务不符的管理措施，缺乏法律法规依据，不利于具体实施。三是行业分类与国际惯例不接轨。自贸试验区负面清单采用我国国民经济行业分类，与国际上分类惯例差异很大。四是负面清单制定的透明度需要提高。负面清单制定程序及相应的法律依据有待明确，相关利益主体在负面清单制定、修改和实施中参与不够充分。

2.高标准经贸规则的压力测试不充分。自贸试验区成立至今，对新一代投资贸易规则关注的一些重点方面，迄今尚未在实践中进行系统的压力测试，仍然停留在概念层面，先行先试效应不足，难以在这些领域为我国参与国际经贸谈判提供有力依据。

二、部分领域改革深度和广度需要进一步提高

1.金融开放创新尚需不断深化。一是部分实施细则尚未落地。受各方面因素影响，“金改40条”仍有部分项目尚未出台细则或推出创新案例，导致相关工作进展迟缓。二是自由贸易账户试点功能有待进一步扩展。从使用功能看，目前自由贸易账户使用主要是在经常项目上，对资本和金融项目交易的限制仍然十分严格，和预期效果有一定差距。三是外汇管理制度创新力度尚需加大。

2.符合国际惯例的税制改革需要加快推进。一是离岸贸易税制与国际惯例有较大差距。二是现行税制设计不适应跨境投资发展要求。三是促进金融业发展的税制有待进一步完善。

三、制度创新的系统集成度有待提高

自贸试验区建设是一项系统工程，不少领域的改革措施具有内在的相关性，需要各部门、各地区协调配合、全面推进。目前这方面还存在很大改进空间。一是政策配套和系统集成不到位。自贸试验区制度创新涉及面广，目前主要由各部门根据分管领域实际情况推进，只涉及单一部门改革创新、程序优化的“微创新”进展较快，而跨部门、制度性改革推进较慢。二是部分制度创新试点范围偏窄。目前一些重要制度创新成果往往是在少数企业“点试”，但对全面复制推广意义有限。三是基于全球价值链视角的制度设计薄弱。自贸试验区现有制度设计主要是从价值链的单个环节出发，而非从价值链全链条优化的视角出发，制约了制度竞争力的提升。

四、自贸试验区法治建设任务仍然繁重

一是现行法律法规位阶不高。当前自贸试验区大多数制度创新举措都是以部门规章的形式发布，法律层级较低，与国际自贸区严格的立法程序有较大差距，不利于提升自贸试验区立法的权威性。二是地方立法的创设空间有限。自贸试验区涉及的投资、贸易、金融、税收等先行先试事项均属于国家专属立法权事项，地方立法只能做出实施性规定，立法空间不大。三是一些领域法制建设存在薄弱环节。

五、基于开放创新的风险防控体系需要进一步完善

1.安全审查制度与反垄断审查制度尚未有效落实。以上海自贸试验区为例，尽管早在设立之初就建立了安全审查制度和反垄断审查制度，但迄今尚未实质有效开展。

2.综合监管体系亟待健全和完善。在放宽准入的同时，综合监管制度还比较薄弱，信息共享不到位，部门之间缺乏协同，影响了监管成效。目前部门间信息交换和应用的领域还比较窄，信息沟通、共享、使用在一定程度上还不到位，呈现“蜂窝煤”状况，短期内难以完全打通。

六、自贸试验区与国家战略之间的联动机制有待加强

一方面，自贸试验区与“一带一路”等国家战略联动不够充分，并且在“一带一路”倡议中的定位还不够明确，应该发挥哪些功能也不够清晰；另一方面，全国各个自贸试验区之间的协同联动有待加强。亟待建立信息沟通交流的常态化机制，构建一体化合作环境。未来11个自贸试验区地理位置不在一起，但在制度安排互联互通上还可往前迈进一步。

中国自贸试验区建设未来展望

当前，我国自贸试验区建设已进入深入推进的关键时期。从全球看，推动全球治理体系变革是大势所趋,中国将以更自信的姿态参与全球治理议题的设定，在国际经贸规则制定中发出更多声音；从全国看，“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展等国家战略深入推进，供给侧结构性改革进一步深化，都迫切需要自贸试验区在更大程度上发挥先行先试功能、引领带动效应。下一步要按照国家要求，进一步解放思想，以更大的勇气和智慧推进制度创新，进一步发挥全国改革开放试验田作用。

一、加强自贸试验区制度创新系统集成

1.完善与开放型经济相匹配的制度创新体系。一是完善以负面清单管理为核心的投资管理制度创新。在建立安全审查制度的同时，减少禁止和限制外商投资行业的数量，除股权限制外，有针对性地采取最惠国待遇、业绩要求、高管和董事会等限制方式。在形式上应与国际标准对接，包括六大核心要素：部门、子部门、行业分类、保留条款的类型、政府层级、措施。还应进一步提高负面清单变动程序的透明度。二是完善以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新。继续深化国际贸易“单一窗口”建设，进一步提高通关效率。深化货物状态分类监管，考虑货物来源地和进出区不同流向、用途等因素，推动货物状态分类更加合理化，使监管模式更加灵活弹性。三是积极审慎推进金融开放创新。上海自贸试验区应当在这方面发挥先行先试功能，拓展自由贸易账户功能，加快面向国际的金融交易平台建设，探索建立人民币国际化服务中心。四是加快建立符合国际惯例的税收制度。目前我国自贸试验区鼓励离岸业务发展的税制设计仍是空白，境外股权投资税收制度与发达国家做法差距很大。建议尽快建立鼓励离岸业务和境外股权投资发展的税收制度，对离岸贸易和离岸金融业务实行低税率。

2.完善与市场化改革相适应的政府治理体系。要切实加快政府职能转变步伐，构建法治政府与服务型政府。一是推进简政放权向纵深发展。积极开展市场准入负面清单制度试点，赋予市场主体更多的主动权。深化商事登记制度改革，提高行政许可事项的透明度和可预期性，破解企业准入“能进不能做”的制度瓶颈。二是构建全方位的事中事后监管制度。促进不同部门间的信息交流和资源共享，推进统一市场监管和综合执法，提高监管效能。进一步完善公共信用体系，加大违法违规行为惩戒力度，提高失信成本。三是加大政府服务管理创新力度。推行“互联网+政务服务”模式，以信息化手段推动政府服务管理流程再造。积极推广PPP模式，充分发挥社会资本在参与公益性事业投资运营中的作用，提高公共服务供给效率。

3.完善与自贸试验区相配套的法治保障体系。建议在国家层面制定《中国自由贸易试验区法》，提高自贸试验区立法的统一性和权威性，并对各地自贸试验区法治建设中存在的深层次问题加强立法指导。改变目前自贸试验区相关法律事项“一事一议”的做法，针对自贸试验区专门制定便捷的暂停相关法律法规实施的程序，促进相关改革举措尽快落实。除司法诉讼外，积极发展仲裁、协商、调解等多元化争议解决机制，尤其是完善仲裁机制，充分发挥其高效便捷的优势。健全国际性法律服务体系特别是国际法律查明机制，为自贸试验区法院商事审判提供境外法律查明服务。加强境内外法律服务业合作，吸引境外知名法律服务机构入驻，加强法律服务人才培训。

二、推进高标准国际投资贸易规则先行先试

当前，应立足于国际形势的变化，在风险可控的条件下，在自贸试验区率先开展一系列重要议题的改革试验，为我国参与国际经贸谈判积累经验，发挥先行先试效应。

1.推进最新经贸谈判议题的改革试验。未来全球经济治理规则面临新的变化，迫切要求自贸试验区加大高标准投资贸易规则试验力度，对符合我国改革目标的议题率先试验。一是探索构建竞争中立制度。特别是建立公平竞争审查制度，在法规政策制定中对相关措施是否可能导致不公平竞争进行审查，并对现行法规政策中不符合竞争中立原则的内容进行清理。二是加大知识产权和环境保护力度。自贸试验区应实施更严格的知识产权保护和执法制度，完善环境监管执法体系，推行环境保护协议制度，鼓励企业与政府部门签订高于法定要求的改善环境协议。三是探索建立投资者异议审查制度。

2.完善对外开放的风险防控体系。一是完善产业风险防控制度。尤其是加快健全国家安全审查制度和反垄断审查协助工作机制。在地方事权范围内加强相关部门协作，提高信息互通、协同研判、执法协助水平，确保落到实处。配合国家有关部门建立与开放环境相匹配的产业预警体系，及时发布产业预警信息，采取有效应对措施，防止外资过度进入对国内产业安全造成损害。二是完善金融风险防控制度。按照宏观审慎评估体系要求，建立与自贸试验区金融开放创新相适应的金融综合监管机制，加强对大规模短期资本跨境流动的监测分析，强化跨部门、跨行业金融业务监管协调和信息共享，提高金融风险协同管控能力。

三、注重自贸试验区与重大国家战略协同联动

自贸试验区在国家战略中具有独特的重要地位，要从整体视角出发，充分发挥自贸试验区与“一带一路”、长江经济带等国家战略的联动效应，形成相互支撑、相互促进的局面。

1.强化在“一带一路”倡议中的支点作用。自贸试验区在“一带一路”建设中承担着不可替代的独特功能，应当成为辐射和服务“一带一路”的枢纽平台。一是构建“一带一路”贸易服务枢纽。结合亚太自由贸易区建设，构建面向未来的“互联网+跨境自贸区”数字化网络，为互联网跨境贸易企业构建物联网、云计算、大数据、电子认证和产品追溯等公共服务平台。探索实施“一带一路+自贸区”融合发展战略，促进构建服务“一带一路”的综合交通枢纽。二是构建“一带一路”金融服务枢纽。上海自贸试验区在这方面承担着尤为重要的功能，应依托上海国际金融中心建设，充分发挥亚投行与金砖银行的作用，加强与“一带一路”沿线金融中心的合作，打造服务“一带一路”的跨境投融资平台。

2.充分发挥对长江经济带的辐射带动效应。加大自贸试验区制度创新力度，推出更多可复制、可推广的创新举措，推动创新成果在长江流域推广和共享。深入推进国际贸易“单一窗口”建设，加快推进电子口岸跨部门共建共管，优化口岸监管和通关流程，推进长江流域口岸通关合作，推动长江经济带通关一体化。拓宽境外投资者参与境内金融市场的渠道，提升金融市场配置境内外资源的功能，为长江经济带企业提供更为便利的金融服务。加强长江经济带地区间的互联互通，包括基础设施、信用信息和企业信息等方面的共融共通。

3.加强与其他重大国家战略的联动。目前我国11个自贸试验区，分别承担着相应的国家战略功能。在自贸试验区建设中，除加强与“一带一路”和长江经济带联动外，还要与其他重大国家战略紧密结合，明确自贸试验区在特定国家战略中应承担的功能，并采取针对性的战略举措，充分发挥辐射带动作用。

四、统筹全国各个自贸试验区联动协作和差别化试验探索

我国自由贸易区建设已进入联动推进的新阶段，要在国家层面统筹指导下，形成各具特色、有机互补的试点格局。

1.鼓励自贸试验区凸显自身特色。在制度创新过程中，对自贸试验区既要加强统一指导，又要充分发挥各地的积极性和主动性，鼓励各个自贸试验区根据自身实际，推进差别化试验与错位发展。为此，要进一步加大简政放权的力度，对能下放到地方和自贸试验区的权力要尽可能下放，给予自贸试验区更大的自主权和创新空间。同时，建议设立自贸试验区改革创新的容错机制，激发地方政府的创新积极性，减少后顾之忧，为激励其大胆创新提供制度保障。

2.加强各个自贸试验区联动协作。各个自贸试验区在制度创新过程中，应加强共性问题的交流，及时沟通有关信息，提高制度创新的整体效率。不同自贸试验区的制度创新既要有所侧重，又要加强统筹考虑和互联互通。是否可以允许企业在某个自贸试验区注册登记后，到其他自贸试验区也享受同等待遇，目前一个自贸试验区是120平方公里左右，如果全国11个自贸试验区加在一起，相当于1400平方公里已对标国际经贸规则，由此形成的制度创新整体效应是巨大的。

（作者系上海研究院院务委员、上海市人民政府发展研究中心主任）