党的十九大报告首次正式提出实施区域协调发展战略,并将其纳入决胜全面建成小康社会的七大战略之一。这一战略的提出顺应了新时代我国社会主要矛盾变化的要求,不仅具有充分的科学依据,而且是对以往区域发展战略特别是十八大以来区域协调发展理论和实践的全面概括和高度提升,是新时代推动我国区域发展的重大战略部署和行动纲领,为今后我国区域发展指明了方向。

作为习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要组成部分,区域协调发展战略不仅涵盖了目前实施的各种区域性战略措施,而且更加全面和优化,坚持统筹协调与分类指导相结合,推动形成区域协调发展新格局;坚持重点突破与整体推进相结合,着力培育区域协调发展的新引擎;坚持补短板与建立长效机制相结合,健全区域协调发展机制;坚持开放互动与合作共赢相结合,增强区域协调发展动力,从统筹国际国内两个大局的高度、理论和实践两个层面,为我国区域协调发展描绘了美好蓝图。推进区域协调发展不仅对全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义,而且也是我国区域经济发展进入新时代的必然要求。十九大报告不仅从战略层面对区域协调发展作出了部署,而且为其明确了重点任务、指引了方向和路径。

第一,重点推进三大战略。十八大以来,我国区域发展的实践表明,一带一路、京津冀协同发展、长江经济带建设三大战略对于优化区域空间布局,促进东中西合作互动,带动全局发展起到了重要作用。新时代,要继续深入推进三大战略的实施,发挥其引领带动作用。

首先,疏解北京非首都功能,推进京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区。京津冀协同发展的核心是疏解北京非首都核心功能,要通过体制机制创新来打破条块分割、消除隐形壁垒、破除制约协同发展的深层次矛盾和问题,重点是在交通一体化、生态环境保护、产业转型升级三大领域率先突破。而且,其取得的经验可以为全国区域协调发展体制机制创新提供依据。规划建设雄安新区是新时代党中央深入推进京津冀协同发展的重大战略部署,不仅有利于集中疏解北京非首都功能,调整优化京津冀区域发展空间格局,而且对于探索人口密集地区优化开发新模式、打造全国创新驱动发展新引擎、加快构建京津冀世界级城市群具有重大意义。

其次,以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。坚持生态优先、绿色发展,把保护和修复长江生态环境摆在首要位置;提升长江黄金水道功能,加快构建高质量综合立体交通走廊;以城市群为主推进新型城镇化建设,引导产业优化布局和分工协作,培育世界级产业集群,推动长江上中下游地区协同发展、东中西互动合作,加强与一带一路衔接互动,构建沿海沿边沿江全面推进的全方位开放格局。

最后,以一带一路为重点,构建区域开放新格局。加强一带一路建设与国家重大区域战略的统筹对接,促进国内各地区开放型经济协同发展,形成陆海内外联动、东西双向互济的区域全面开放新格局。强化东部地区的龙头引领和中西部内陆腹地的战略支撑作用,加快推进一带一路核心区、战略支点、开放门户及对外大通道建设。重点建设自贸试验区、国家级开发区、边境经济合作区、跨境经济合作区等开放平台,打造一批贸易投资枢纽城市,扶持特色产业开放发展。赋予自贸试验区更大的改革自主权,探索建设自由贸易港。扩大统筹空间,坚持陆海统筹,加快建设海洋强国。以全国海洋经济发展试点区建设为重点,打造若干海洋经济圈和特色海洋产业园区,拓展蓝色经济空间。

第二,深入实施区域总体发展战略,统筹四大区域协调发展。十九大报告明确了新时代四大区域的战略重点,提出要“强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展”。要推进“四大板块”与三大战略的对接,加强跨区域重要经济轴带与经济区发展布局的统筹协调,促进区域联动发展。

西部大开发的重点是加大开放力度,结合一带一路建设,不断提升基础设施建设和基本公共服务水平,加强生态环境保护,促进生产要素集聚,着力培育新的经济增长点和增长极。东北振兴的重点是完善体制机制,深入推进重点领域改革,积极推进结构调整,支持资源型地区经济转型发展,培育提升内生发展动力。中部地区的区位和资源优势较明显,要加强与东、西部地区合作互动,加快综合交通运输体系建设,有序承接产业转移,加快发展城市群,积极推进新型工业化、新型城镇化建设,着力培育特色产业集群。东部地区一直是我国改革开放的先行区,要继续发挥引擎和带动作用。加快实现创新驱动发展,推进转型升级,促进产业迈向全球价值链中高端,培育世界级先进制造业集群,建设具有国际影响力的城市群。

第三,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。加快城市群的建设和发展,发挥其在区域协调发展中的支撑和引领作用。要强化规划引导,建立健全城市群发展协调机制,推动城市群内产业分工、基础设施、生态环境、环境治理等协调联动;优化城镇空间规模结构,增强中心城市辐射带动功能,合理控制超大、特大城市规模,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,促进大中小城市和小城镇协调发展。创新体制机制,以人的城镇化为核心,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,加快农业转移人口市民化,促进城乡协调发展。

改革开放以来,我国在东部地区已形成了京津冀、长三角、珠三角三大城市群。这三大城市群仍然是我国区域经济增长的重要引擎。今后要进一步深化区域合作,促进城市群一体化发展,提升国际竞争力,建设具有国际影响力的世界级城市群。同时,要在中西部地区培育一批城市群和区域性中心城市,形成新的区域增长极,促进区域协调发展。

第四,扶持老少边穷欠发达地区加快发展。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度。要以推进基本公共服务均等化为方向,继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面加大支持力度,针对不同地区的发展实际,给予特殊政策支持,以提升自我发展能力。

坚决打赢脱贫攻坚战,推进精准扶贫、精准脱贫,解决区域性整体贫困。坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局,创新扶贫开发方式,注重扶贫同扶志、扶智相结合,深入开展教育扶贫、文化扶贫,阻止贫困代际传递;健全扶贫开发工作机制,深入实施东西部扶贫协作,加大对口支援和帮扶力度;坚持输血和造血相结合、民族和区域相统筹,突出改善民生,提高基本公共服务水平,依靠产业带动和必要的政策激励,推进就业创业,发展优势产业和特色产业,增强发展的内生动力。加快边疆地区开发开放,大力推进兴边富民行动,确保边疆巩固、边境安全。加强规划引导和政策支持,促进资源型地区转型发展。建立健全支撑资源型经济转型的体制机制,以创新驱动产业转型发展,形成产业多元支撑的经济格局。

第五,完善和落实主体功能区的规划和政策。主体功能区作为国土空间开发保护的基础制度,是加快生态文明体制改革,建设美丽中国的重要内容,也是促进区域协调发展的重大举措。十八大以来,随着生态文明建设的推进,主体功能区制度逐步健全,国土空间布局得到优化。但从具体实践来看,目前主体功能区制度在区域划分、构建科学指标体系、差别化区域政策的制定和实施、职能机构设置、评价体系和考核机制、与其他现行规划和政策的衔接等方面还存在一些问题,需要进一步完善。

推进主体功能区建设是一项长期艰巨的任务,现阶段关键是要完善和落实主体功能区的规划及相关配套政策,推动各地区依据主体功能定位发展,加快主体功能区战略格局在市县层面精准落地。要继续开展主体功能区建设试点示范,探索新模式新路径。健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制。建立生态保护补偿机制,要坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制和地区间横向生态保护补偿机制,探索市场化的生态保护补偿机制。加快推动主体功能区立法,强化主体功能区建设的制度保障。

第六,缩小区域间基本公共服务的差距。加快推进区域基本公共服务均等化是缩小地区差距、促进区域协调发展的基本途径。目前,虽然我国地区间以人均GDP衡量的绝对差距有扩大趋势,但不同地区居民享受的福利水平的差距有可能缩小。十八大以来,随着财政转移支付制度的不断完善,我国中西部和农村地区的基本公共服务水平有了显著提升,但基本公共服务在城乡和区域之间仍存在较大差距,这种发展不平衡不充分也是现阶段我们社会主要矛盾的一种体现。

十九大报告提出,到2035年要实现基本公共服务均等化的目标。当前,加快推进基本公共服务均等化,要从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手,补短板抓薄弱环节。以贫困地区和贫困人口为重点,着力扩大覆盖范围。以脱贫攻坚为契机,缩小贫困地区基本公共服务水平与全国平均水平的差距。深化户籍制度改革,加大对农业转移人口市民化的财政支出力度,促进城镇常住人口全覆盖。

规范完善财政转移支付制度,是国家缩小地区发展差距、实现地区间公共服务均等化以及扶持欠发达地区经济发展的基本手段。要推进转移支付制度改革,重点加大对老少边穷欠发达地区转移支付的力度,提高一般性转移支付规模和比例,规范和调整专项转移支付。在科学制定基本公共服务的类型和标准的基础上,尽快出台相应的法律和法规,促进财政转移支付制度的规范化和法律化。

第七,健全区域协调发展机制。推进区域协调发展必须要有完善的制度保障。十八大以来,我国区域协调发展机制已基本建立,区域合作成效显著,京津冀、长三角、珠三角等重点区域一体化进程不断加快;对口支援制度在加快老少边穷地区发展、增进民族团结和社会和谐稳定、巩固边疆安全中起到重要作用。为进一步推进区域协调发展,需要建立更加有效的区域协调发展机制。一方面,要坚持全面深化改革,充分发挥市场配置资源的决定性作用,更好地发挥政府作用,推动形成全国统一市场,建立符合新时代要求的区域管理体制和利益调节机制。另一方面,要加快推进区域协调发展立法,健全并完善法律法规体系。

加强区域合作是实现区域协调发展的一个重要途径。当前区域合作的重点是要建立健全区域合作机制。加快破除体制机制障碍,大力推进简政放权和政策创新,坚持优势互补、互利共赢的原则,协调好合作各主体的利益诉求,形成多层次、多领域的区域协调机制和高效灵活的运转机制。要加强区域间的组织协调,建立跨行政区的区域协调管理机构;广泛运用政府间合作交流联席会议制度、高层领导定期沟通制度和部门协调制度等加强区域间重大事项的协商与沟通机制;规范区域合作行为的约束机制和协调合作各方利益关系的激励机制。

（作者石碧华系上海研究院硕士生导师、中国社会科学院工业经济研究所副研究员）