来源：上海观察

3月5日，在今年全国“两会”上，习近平总书记参加上海代表团审议时指出，“上海要在深化自由贸易试验区改革上有新作为、在推进科技创新中心建设上有新作为、在推进社会治理创新上有新作为、在全面从严治党上有新作为。”这既蕴含着对上海工作的肯定，更表达了中央对上海未来前进的期许。

上海自贸试验区自成立以来就承担着重要的国家战略，经过积极探索，大胆试验，初步形成了一批经验和制度创新成果，并开始在全国复制和推广。这与上海自贸试验区始终坚守国家战略定位紧密相关。战略定位，是上海自贸试验区的“初心”。在全面深化改革和中国更积极主动参与全球经济治理的历史背景下，未来上海自贸试验区要继续牢牢抓准战略定位，坚定发展信心，明确发展方向。

怎么理解上海自贸试验区的战略定位？

至今，有些海外专家或人士还会把中国的自贸试验区误解为是海外的“自由港”，这显然是不对的，但也提出了如何准确把握自贸试验区战略定位的问题。上海自贸试验区作为我国首个设立的自贸试验区，其战略定位应可以从多个方面来理解。

第一，要主动适应世界政治经济格局新特点、新动向。

一是世界经济呈现结构性变化，增长动力依然不足。世界主要经济体先后进入老龄化社会，总需求增长放缓、储蓄率降低、资本收益率走低，世界经济增长供给动力衰减。二是美欧相对经济实力下降。三是其他新兴经济体紧追，与我竞争日趋激烈。比如，在美国和非洲市场，巴西已成为我国最强劲的竞争对手；印度已成为世界第二大纺织国，吸引越来越多欧美企业的投资。四是国际贸易环境严峻，全球化面临更大阻力。当前全球直接投资仍未恢复到危机前水平；全球贸易增长持续低于国内生产总值（GDP）增长。若以投资与贸易占GDP的比例来衡量，全球化指数处于停滞甚至下降之中。

第二，从全球治理角度看，自贸试验区是在更高层次参与经济全球化的国家战略。

要在未来的经济全球化过程中最大限度获得经济全球化的收益，避免和减少经济全球化的风险，较低层次参与经济全球化的战略方式不再适用。尤其是中美经济周期不同，“十二五”期间，我国经济增长态势好于美国。但从经济周期来看，“十三五”、“十四五”时期，美国可能将进入相对繁荣期。经济周期的此消彼长，将给我国发展带来不利影响。为此，需要确立一个更高层次的参与经济全球化的国家战略。恰在此时，上海自贸试验区成立。本质上，自贸试验区是要在更高层次参与经济全球化的国家战略，对接国家开放新战略、高标准国际经贸规则和开放实践，适应国际规范，主动适应全球化新经济格局。

第三，从国内发展角度看，自贸试验区是全面深化供给侧结构性改革的“试验田”。

建立自贸试验区是以制度创新为核心任务，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。因此，建立上海自贸试验区就是要通过探索、尝试和改革，正确处理好国际与国内、改革与开放、长远与短期、实体与金融、创新与产业、消费与生产、发展与民生的关系。我国经济靠实体经济起家，也要靠实体经济走向未来。供给侧结构性改革需要向振兴实体经济发力、聚力，通过去除没有需求的无效供给、创造适应新需求的有效供给，打通供求渠道，努力实现供求关系新的动态均衡。上海自贸试验区应着力以负面清单管理为核心，以贸易便利化为重点，以金融改革为突破口，以完善事中事后综合监管为着力点，注重放、管、服结合，打造法治化营商环境，打造制度的制高点，不断提高政府治理能力，为全面深化供给侧结构性改革提供可借鉴和可复制的经验。

第四，从对外开放角度看，自贸试验区是建设“一带一路”的“排头兵”。

“一带一路”倡议可以促进我国与沿线国家经济发展和共同繁荣，巩固同周边国家的政治经济关系。自贸试验区建设正处于美国掌控国际事务能力下降、对我周边国家经济影响力处于较低水平、推行其地区战略谋划能力减弱时的宝贵时间窗口，可谓顺“天时”。经过30多年的高速增长，我国经济总量位居世界第二，世界各国对我经济依存度不断加大，国际影响力不断提升。但随着人口、土地、资源、环境的压力越来越大，劳动力成本、土地制约、资源紧缺、环境污染等问题也越来越突出，综合承载能力和比较优势正在下降。东南亚、南亚、西亚和非洲有关国家人口众多、市场广阔，大多处于基础设施全面发展、加快推进工业化的阶段。其发展潜力大，与我经济互补性强，分享我发展红利的意愿强烈。自贸试验区建设是“一带一路”倡议上扩大对外开放、提高区域竞争力的战略举措，建立“以我为主”的国际贸易和投资格局，可谓顺“地利”。自贸试验区建设还有利于建立密切的商缘亲缘关系，可谓靠“人和”，实现“与邻为善、以邻为伴、共同发展”。

第五，从区域经济角度看，自贸试验区是长三角经济的“发动机”。

上海自贸试验区建设对于长三角区域在体制、机制进行对接和制度创新方面，有得天独厚的区位优势。具体而言，从改革的视角来看，上海自贸试验区建设会对长三角其他地区地方政府管理模式带来制度改革示范效应；从行业视角来看，上海自贸试验区建设会对长三角地区协调发展带来产业联动效应；从企业视角来看，上海自贸试验区会给长三角地区企业经营带来辐射外溢效应。

据统计，上海自贸试验区已集聚30多家经上海市认定的跨国公司地区总部，包括索尼集团、英力士集团、瑞典沃尔沃集团、荷兰托克公司、芬兰瓦锡兰集团、达能集团、意大利杰尼亚等多家世界著名跨国公司总部机构。同时，上海自贸试验区还拥有200多家跨国公司运营中心，这些运营中心扮演着跨国公司在中国甚至是亚太地区的贸易型总部公司的角色。

长三角地区非中心城市的主要优势是制造业。为更好地利用国内和国际两个市场，其发展制造业的原材料、零部件、中间产品和制成品呈现“大进大出”的特征，在企业缺乏庞大国际营销网络的情况下，需要上海自贸试验区的总部功能性机构为其提供服务。长三角非中心城市在发展制造业的过程中，也需要与制造有关的生产性服务业的支持。这有利于中心城市与非中心城市错位竞争、协同发展，加快中心城市贸易功能由对内的区域性辐射向以贸易网络为控制特征的对外发散性辐射的转变，加快中心城市形成高端制造和服务导引的全球贸易网络，打造国际贸易中心功能性服务平台和跨国公司贸易共享服务平台。

第六，从促进实体经济的角度看，自贸试验区是金融改革的“试金石”。

某种程度上讲，广大发展中国家之所以落后，一个重要因素就是不仅远离国际金融中心，没有金融话语权，而且也没能掌控国内金融市场的定价权。上海在建设国际金融中心方面具有先天优势。上海自贸试验区成立三年来，在金融监管改革方面主要是以守住不发生区域性系统性风险为前提，稳步推进资本项目可兑换和金融服务业对外开放，取得较为显著的成绩。在自由贸易账户跨境流动资金监管实践方面，不仅为区内企业境外融入低成本资金提供便利，而且防范资本跨境流动风险。这对其他自贸试验区有一定的借鉴作用。目前，上海自贸试验区开设自由贸易账户超过4.8 万个，累计办理跨境结算业务折合人民币超过5万亿元，自由贸易账户融资超5600亿元。

当前，受美国加息、资本外流、汇率贬值等一些因素影响，有些工作可能有所推后和延迟，但金融改革的初衷没有变。上海自贸试验区深化金融改革的目的，就是通过探索创新，在遵循金融发展规律的基础上，构建符合我国国情的金融安全理论，健全完善与大国地位相称的金融体系框架，维护金融自主权，加强沟通、协调，提高预期管理和信用管理的能力和水平，对潜在的金融风险和隐患，密切监测、早做预案、及时出手、有效应对，坚守不发生系统性和区域性风险底线。

以全面深化供给侧结构性改革为主线推进自贸试验区建设

未来如何进一步推进上海自贸试验区建设？具体有以下几方面建议：

第一，围绕战略定位，以全面深化供给侧结构性改革为主线，大力推进自贸区建设和抓好改革系统集成。

认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，把握自贸试验区建设的战略方向。上海自贸试验区建设目的，是对标国际高标准经贸规则，这必然要求自贸区改革逐渐从“单兵突进”走向集成化、系统化，让制度创新形成集成效应。深化自贸区建设与加强改革系统集成不矛盾，但需要协调匹配，其中应考虑几大问题：一是以全面深化供给侧结构性改革为主线，坚持大胆试、大胆闯、自主改，尤其要创造更加有利于制造业转型升级的综合发展环境，提供可借鉴和可复制的经验。二是在深化自贸区建设的前提下做好各项创新措施的规划集成，加强与有关部委的信息沟通。三是善于从防风险的角度加强改革系统集成，抓紧配套法律法规制度建设，维护和发展好前期制度创新效应。四是与“一带一路”、长三角城市群建设等国家大战略结合得更加紧密，比如，加强与亚洲基础设施投资银行等地区开发性银行合作，争取把一些有利于推进“一带一路”建设的重大项目的发债融资和高附加值产品的进出口及有关物流服务放到上海自贸试验区。

第二，为全面深化改革和扩大开放积累更多新经验。

在先行先试和压力测试的基础上，以运行评估为契机，加快经验归纳、总结、提炼和提升，对标现有国际和区域经贸制度和规则，率先在负面清单管理模式、事中事后监管体系、企业准入和国际贸易“单一窗口”、亚太示范电子口岸网络建设、亚太知识产权中心建设、亚太仲裁中心建设等方面形成一批制度性产品。建立负面清单动态调整机制，明确界定特别管理措施的准确内涵，提高可操作性。在体制创新、机制创新、政策创新和风险防控等方面加强系统集成，形成更多可复制可推广的经验模式，发挥自贸试验区建设的“蝴蝶效应”，以自贸区建设倒逼行政体制、经济体制、社会体制等领域加快改革进程。同时，也要认识到对于“可复制可推广”的理解不宜绝对化。事实上，上海的一些成功经验和作法，具有上海本地特性和属性，别的地区很难学去。比如，金融要素天生具有集中性，需要大资金、大市场、大平台，这也正是上海建设国际金融中心的原因之所在。

第三，深入推进各项试点任务落实。

加大金融开放创新力度，支持开展金融综合监管试点，筑牢防控底线，确保不发生系统性区域性金融风险，为全国金融体制改革顶层设计探路。完善支持“走出去”的税收等制度设计，积极支持在自贸区先行先试，提升我国在国际竞争中的整体优势。

第四，抓紧解决法制保障问题。

根据自贸区建设新的需要，继续梳理提出新的法规制度等文件的修改意见。推动有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的修订工作，为自贸区先行先试提供法规制度依据。结合自贸区实践，授权上海等自贸区进行地方立法探索。

第五，做好自贸试验区建设的研究、宣传和督察。

重点研究和宣传自贸试验区的功能定位、核心任务和评判标准以及高标准国际经贸规则等内容。加大自贸试验区之间的合作交流，建立联络交流机制，共享改革经验，共破改革难题，共建改革新机制，取长补短、形成合力。

（作者：熊厚、沈奕昕；熊厚系上海研究院科研处处长、副研究员）