人们习以为常的居住小区的围墙，最近几天成为了人们热议的焦点。

党中央和国务院2月21日发布了一个文件，涉及到城市小区建设问题，这份公共政策性极强的文件中称“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”。由于这项政策涉及到城市居民的产权保护、居住利益与居住安全，引发社会广泛关注。

一、中央政府为什么关注小区围墙

一般城市居民的认知是，自己所在的居民小区，是受到了法律保护的私人空间，在这个由开发商、社区工作人员、物业公司服务人员与业主构成的公共空间，除了中央和地方的立法机关制定相关法律法规等规章制度之外，党中央和国务院之前好像从来没有召开过高规格的会议关注过。去年中央专门召开了城市工作会议，现在发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）文件是此次会议的配套文件，它将成为我国“十三五”时期乃至今后更长一段时间内城市发展的“时间表”与“路线图”。

改革开放以来，我国城市化进展速度很快，城市发展日新月异，按照国家发改委的认定，我国现有的特大型城市已经有十六座。按照人们的常识，事关国家的重大事项，中央或者国务院都会有定期或者不定期的召开会议研究，布置工作，发放文件。为何城市工作会议却要等37年之后才开呢？

这需要弄清楚我国法律关于城市管理职能的划分。中央政府与地方政府在城市管理方面的职权规定，根据《宪法》第八十九条，国务院行使下列职权：其中第(六)项为“领导和管理经济工作和城乡建设”； 第一百零七条，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的……城乡建设事业……。《中华人民共和国城市规划法》第九条规定，国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。该法对城市城市规划的制定作了如下规定：国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制；城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。《规划法》规定了城市总体规划的分级审批程序，而城市的详细规划由城市人民政府审批。编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。

笔者之所以罗列以上这些规定，是想说明一个问题，一个地方的城市建成什么样儿，主要是地方城市人民政府的事情，中央政府只管城市发展的大原则、大方向，不管具体的城市规划。

但事隔37年之后， 中央以如此高规格的会议研究城市工作，原因是我国城市经过快速发展之后，出现了如《若干意见》中指出的突出问题：“城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧；城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等‘城市病’蔓延加重。”显然，这些问题多是由城市政府造成的，如果中央政府再不制定指导性甚至是强制性的政策，城市发展过程出现的问题会越来越多。

这项新的政策涉及到的问题很多，引发人们的许多疑问，如街区制小区与封闭制小区到底各有那些优劣？已建成的住宅小区和单位大院如何逐步打开？拆除小区围墙会面临怎样的法律问题？居民安全与小区围墙是一种怎样的关系？这些问题背后都与居民利益密切相关，引发议论是必然的。

二、小区围墙是堵什么墙

弄清楚这个问题之前，先介绍几个建筑学方面的术语。根据《民用建筑设计通则（GB 50352—2005）》 ，定义了几种常用的有关规划方面的术语。道路红线：规划的城市道路(含居住区级道路)用地的边界线。用地红线：各类建筑工程项目用地的使用权属范围的边界线，也就是人们常说的土地红线。建筑控制线：有关法规或详细规划确定的建筑物、构筑物的基底位置不得超出的界线。建筑物及附属设施不得突出道路红线和用地红线建造。

小区围墙是小区建筑的退界线。在小区居民的意识时，围墙就是小区与外界的隔离设施，其功能有二：一是划界，使人们感到有内外别；二是保护，围墙是小区的安全设施。

小区围墙是公私产权的分界线。《物权法》第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”法律的规定也符合住宅小区的商业原则，商品房的销售价格包括了房屋开发的所有成本，小区内的道路与绿地所占土地成本，已经并入了房屋建设成本。意即小区内的道路与绿地的使用权，小区居民是付过费的。在房屋产权保护期限内，小区的道路与绿地的使用权归小区居民。因此，小区围墙内是“私人空间”，围墙外是“公共空间”。

小区围墙是小区居民的安全线。围墙是一道小区与外部的物理隔离。至于小区围墙是否真的能够保护小区居民的安全，与小区物业的管理密切相关。如果管理不善，围墙照样毫无保障功能。一些小商小账、发送广告传单者进入一些小区如入无人之境，就是明证。但小区围墙对于小区居民的心理安全防线是不能替代的，一个人居住在有围墙还是没有围墙的小区，心理安全的感受肯定是不一样的。

三、为什么要拆除小区围墙

这个问题其实《若干意见》已经给出了答案。

《若干意见》的城市建设目标是：“到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8公里／平方公里，道路面积率达到15%。积极采用单行道路方式组织交通。加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行。”这就需要：“树立‘窄马路、密路网’的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。打通各类‘断头路’，形成完整路网，提高道路通达性。”说白了，一些小区围墙的存在，无法满足城市道路“毛细血管”和道路微循环的形成。交通拥堵是现代城市病的主要病病之一。在一些老旧城区，根本无法满足这种路网密度的标准，除了拆除小区围墙，别无他法。但是拆除了部分有碍交通的小区围墙，能否真正解决文件中所述问题，以实现道路的畅通，还需要具体情况具体分析。

但是有一个问题需要说明的是，造成目前这样的状况，责任不在小区居民，而在于城市规划部门。居民小区有大有小，符合街区制规模的居民小区设立小区围墙，既不影响城市公共空间的利用，也不影响公共设施的建立，为什么不可以？问题是，规划部门为什么同意建设超大规模的居民小区？为什么一味满足开发商贪大求洋的要求？如果城市空间布局合理，小区之外有较合理的公共空间存在，小区居民也不会奢求小区内应该有多宽的道路，多大的绿地。

如前所述，小区安全与小区是否有围墙不存在必然的因果关系。现代科技手段的运用，如门禁系统、监控系统等，基本可以解决小区的安全保障。一些居民在便捷与安全的选择上，可能更愿意选择便捷而忽视安全。据笔者观察，笔者所在的小区有良好的门禁系统，但大多数人还是不随身携带门禁卡，而习惯叫保安开启小区大门。

至于拆除小区围墙可以助力实现中国梦，助推大国崛起，那纯粹是跟着起哄而已，哪个大国没有封闭式住宅小区？这与拆除小区围墙以解决城市病的初衷八杆子够不着。

四、怎样拆除小区围墙

将拆除小区围墙写进严肃的权威性文件，当然不是中央政府拍脑袋决定，是中央政府科学研判了目前中国地方政府在城市建设过程中存在的突出问题之后，做出的一项公共政策。但如何落实这项公共政策，还需要做许多的具体工作。

首先，要确定哪些小区的围墙需要拆除。笔者认为，不是所有的封闭式小区都要拆除围墙。即使在发达国家，也是封闭式小区与街区制小区共存。有些居民小区建在城外郊区，多大规模都不影响现在的城市交通与城市景观。干吗要付出高昂的成本拆除它呢？有的居民小区虽然建在城区，但规模较小，也就两三栋楼，拆除了小区围墙也腾不出多大空间，更不用说通路种草了，这样的小区围墙也没有必要都拆除。有些超大型住宅小区占据了城市公共道路空间，即使因为小区楼盘设计的原因，打开围墙之后也无法形成行车道路，但小区围墙打开之后，可提供自行车或者人行通行，那么也需要拆除围墙或者打开小区大门。分类处理，不实行一刀切的做法，是一项公共政策最终赢得民心的关键。

其次，依法拆除。依法的意思，一是要走合法的程序，所以，拆除小区围墙之前，立法部门要事先制定相关的规则，设定相关的程序。二是要依法保护权利人的合法利益。我国目前还没有类似政府征用已经转让给城市居民的小区内道路与绿化用地的先例，需要根据法律制定相应的实施细则。显然，拆除小区围墙之后，政府给予小区居民公平合理的补偿是必须的。

第三，《物权法》需要修改吗？笔者认为无需修改。现有小区的法律关系明确，无论其围墙拆除与否，业主的权利都要受《物权法》的保护。今后新建的街区制小区，因为在出售房屋时已经将与房屋有关的产权关系通过合同确定了，形成新的“公共空间”与“私人空间”的法律关系。政府在出让住宅用地时，也会考虑城市公共空间问题，用地红线也不会是现在这样的划法了。即新建街区制小区也不会与现行的《物权法》产生冲突。

拆除封闭制小区围墙与建设街区制小区，目的都是“努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好”，因此千万不要将有序开“逐步”地拆除小区围墙搞成“拆墙运动”，从而拆出许多新的矛盾。

第四，小区围墙拆除之后，需要重构业主与物业公司之间的关系。封闭式住宅小区情况下，整个小区业主组成一个业主委员会，因为整个小区是一个整体。围墙拆除之后，楼与楼之间就成为一个独立的物业了，此楼的业主与彼楼的业主对物业管理的需求会不一样，那么可能就会出现几个物业管理公司共同管理拆除围墙之前的小区物业。这种在同一个小区之内出现几家物业公司提供服务的状况在小区围墙拆除之后有很大的可能性。小区居民共有的公共物业，如地下车库、小区绿化地、小区道路、小区内的活动场所、物业公司用房和小区一些其他的公共设施如何管理与使用，需要有明确的规定或者小区居民的约定，处理不好，会影响小区居民的和谐相处。因此，物业管理方面的规章制度需要根据新的要求进行调整。

五、怎样建设街区制小区

我国城市政府目前还没有建设街区制小区的经验，需要向有街区制小区规划与建设经验的国家学习，取长补短，并注意避免在街区制小区建设中走弯路。

中央政府制定我国城市应建设街区制小区的规定之后，各个城市将会对其现有的规划体系进行调整。应该说这两种类型的小区各有优劣，主要看政府政策意图及各个城市的具体情况。依据我国的国情，只要中央政府有指令性的要求，地方政府一定会认真落实。可以预见，此文件发布之后，各个地方城市政府会按照中央的要求，对新开发的住宅小区按新的要求进行规划。

街区制是城市建设布局的一种形式，一般在城市规划的道路边上建设房子，没有围墙。其实，我国在住宅商品化之前建设的小区大都采用的这种小区模式，单位统一为其员工修建住房，小区规模一般都不大，小区里居住的都是单位的同事，邻里关系和谐，安全也有保障。街区制的优点是小区里没有道路，可以增加公共道路和路网密度。但街区制也有缺点，房屋临近街道，楼下车水马龙，小区居民出行的交通风险明显比封闭制小区要大，尤其是老人与小孩面临的交通隐患需要引起全社会的重视。临街的房子也免不了噪音干扰，这样也会降低居住的舒适度和生活品质。生活在现在大都市里的人们，难以找到两全其美的办法。为了解决街区制的缺陷，现在许多国家开始推广适度规模小区制（边距不超过200米，总面积不超过50亩），有利于兼顾公共交通和居住品质。

笔者曾经参观过新加坡多处政府开发的街区制居民小区，小区规模也不小，居民环境安全舒适。尤其是每幢政府开发建设的组屋，底层不建居室，留作小区居民交往的公共空间。考虑到政府促进族群和谐的政策意图，政府的建设部门在销售组屋时，根据新加坡的族群人口比例销售给不同的族群。这样，在物理空间上，每个族群就有了自然的交往空间与环境。

拆除小区围墙是否有利于促进小区居民之间的交流，从而达至和谐相处的效果，需要观察与评估。现在资讯如此发达，人与人之间的交往已经没有了空间与时间的限制，但人们面对面之间的交流却越来越难。住在同一单元楼里的邻居，甚至是住在对面的街坊，有正常来往的恐怕也不多。住在高楼大厦里的人与人之间形成的人际隔膜，恐怕不是通过拆除小区围墙能够真正解决的。

“城市病”在我国的许多城市越来越严重。“城市，让生活更美好”。人们建设城市的目的是因为城市比乡村生活更便利，资源更节约，更适合利用现代科技与享受现代文明。“城市病”产生之后，城市居民的抱怨不能解决什么问题。祛病良方，无非是以科学的方法来规划城市，以现代城市的发展规律来建设城市，以人文与艺术的理念塑造城市，以法治的方法来治理城市。这都需要大家的实际行动。

科学的城市规划制定之后，“一张蓝图干到底”，笔者认为，这在相当大的程度上能够缓解“城市病”的发生与蔓延。

（2016年2月29日）